Salud y pensiones: los grandes retos de la pol铆tica de seguridad social

16 octubre, 2009 | Art铆culos, Salud y Pensiones

En su primera edici贸n la Revista Supuestos hace una investigaci贸n sobre los problemas de la seguridad social en Colombia. Encontrando que el mercado laboral es la principal fuente de distorsiones al sistema.

Diego Acu帽a
Jos茅 Luis Gonz谩lez
Ana Mar铆a Montoya
Esteban Palacio
Juan David Reyes

La d茅cada de los noventa fue para Colombia uno de los periodos m谩s activos en materia de reformas y cambios sociales. Enmarcada en el Estado Social de derecho, como principio fundamental que rige la labor del Estado, la Constituci贸n de 1991 sent贸 las bases para una transformaci贸n profunda al sistema de seguridad social. El art铆culo 48, del cap铆tulo 1, lo consagra como un servicio p煤blico, de car谩cter obligatorio que debe prestarse bajo la direcci贸n, coordinaci贸n y control del Estado, sujeto a los principios de eficiencia (mejor utilizaci贸n social y econ贸mica de los recursos), universalidad (protecci贸n y beneficios fundamentales a toda la poblaci贸n) y solidaridad (financiamiento de la pol铆tica social de forma diferenciada, seg煤n la capacidad econ贸mica de cada persona). En este contexto, la ley 100 de 1993 define a la seguridad social en su pre谩mbulo como 鈥渆l conjunto de instituciones, normas y procedimientos, de que dispone la persona y la comunidad para gozar de una calidad de vida y en general las que afectan la salud y la capacidad econ贸mica, de los habitantes del territorio nacional鈥. Definici贸n que representa una ruptura con el papel pasivo, de car谩cter asistencialista que ven铆a cumpliendo el Estado en materia social y que inspir贸 las reformas a los sistemas de salud y de pensiones.
Fue entonces con la Ley 100 de 1993 que se cre贸 el Sistema de Seguridad Social Integral (SSSI), con el cual se pretend铆a solucionar las deficiencias del sistema pensional y de salud en aspectos como la cobertura y la inequidad. Asimismo, las reformas implementadas por esta ley buscaban hacer m谩s sostenible el pago futuro de las jubilaciones, as铆 como garantizar la sostenibilidad fiscal del aseguramiento en salud de la poblaci贸n m谩s vulnerable. Por lo tanto, ante la creciente necesidad de recursos para financiar estos rubros, se fijaron nuevos aumentos en las contribuciones a seguridad social los cuales se han venido incrementando durante la 煤ltima d茅cada, de tal forma que entre aportes a salud, pensiones y los impuestos parafiscales, los costos no salariales representan hoy cerca del 60% del salario.
Estas continuas modificaciones en la legislaci贸n laboral, han introducido grandes rigideces en el mercado de trabajo, generando un crecimiento sostenido de la informalidad, la cual se ha mantenido en niveles cercanos al 40%; asimismo, han condenado al pa铆s a convivir con altas tasas de desempleo, cuyo nivel estructural se ubica hoy por encima del 10%, afectando especialmente a los hogares m谩s pobres. Esta situaci贸n ha imposibilitado a su vez, la ampliaci贸n de la base de cotizantes a ambos sistemas, aumentando las presiones fiscales del gobierno central. Por lo tanto, resulta indiscutible el hecho de que el funcionamiento del sistema de seguridad social actual tienen implicaciones importantes sobre el desempe帽o de la econom铆a en su conjunto, en la medida que afecta variables macroecon贸micas como la deuda p煤blica, el nivel de ahorro, de informalidad, de empleo, entre otras; generando adem谩s incentivos que determinan en gran medida la capacidad productiva del pa铆s, as铆 como el nivel de bienestar alcanzado por la sociedad.

Sistema de Salud 15 a帽os despu茅s de la reforma: Nueva cr贸nica de una muerte anunciada

Antes de la reforma al sistema de Salud, tener acceso a alg煤n servicio m茅dico integral era casi impensable para las personas de bajos ingresos. En los hogares m谩s pobres, cualquier enfermedad pon铆a en riesgo las finanzas familiares. Para 1991, solo el 30% de la poblaci贸n ten铆a aseguramiento en salud, siendo la mayor铆a de las personas aseguradas, empleados p煤blicos y privados de grandes empresas. El 70% restante se atend铆a en los hospitales p煤blicos. A este hecho se suma que la calidad del servicio no era la adecuada; adicionalmente, exist铆a poca solidaridad entre ricos y pobres y la ineficiencia en el uso de los recursos p煤blicos era indiscutible. De este modo, hacia 1991 se intensifica la discusi贸n de una reforma en el sistema de salud, y por medio de la Ley 100 de 1993, se da origen al Sistema General de Seguridad Social de Salud (SGSSS).
La ley 100, buscando solucionar los problemas anteriormente descritos, introdujo varios instrumentos entre los cuales se encuentran los de aseguramiento (financiaci贸n de la demanda), solidaridad y competencia entre Empresas Promotoras de Salud (EPS) e Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud (IPS). Esta ley defini贸 dos reg铆menes para afiliar a las personas al SGSSS. El primero es el R茅gimen Contributivo (RC), dise帽ado para los asalariados que cuentan con un contrato de trabajo formal y para los trabajadores independientes con capacidad de pago. La segunda opci贸n, R茅gimen Subsidiado (RS), es para quienes no cuentan con ingresos suficientes para cubrir el monto de las cotizaciones requeridas por el sistema. De este modo, se ten铆a planeado que desde el a帽o 2000, todo colombiano deb铆a estar cubierto por alguno de los dos reg铆menes de afiliaci贸n y gozar铆a del mismo paquete de servicios (Plan Obligatorio de Salud – POS).
A pesar de las cr铆ticas, la reforma al sistema de Salud tuvo impactos positivos. En particular, permiti贸 a la poblaci贸n m谩s vulnerable un mayor acceso a los servicios de salud que, a pesar de no ser comparable en calidad con los servicios que reciben los afiliados al r茅gimen contributivo, ha impactado positivamente su nivel de vida. Prueba de ello es que 鈥渓a inmunizaci贸n para enfermedades como la difterina, tosferina, varicela y t茅tano es muy similar al de los pa铆ses latinoamericanos (85% de la poblaci贸n esta vacunada), adem谩s la mortalidad infantil se ubica entre las m谩s bajas de Am茅rica Latina, con 铆ndices cercanos a 17 muertes por cada mil nacidos. La prevalencia de enfermedades en zonas urbanas disminuy贸 (Aprox. en un 5%), y actualmente no existe diferencia en las citas de prevenci贸n entre los afiliados al RC y al RS鈥[1].
No obstante, los problemas de calidad y de eficiencia del gasto en el sistema de salud son evidentes. Actualmente, Colombia es el pa铆s de Am茅rica Latina que m谩s invierte en este rubro como porcentaje del PIB (cercano al 6%), pero a煤n as铆, sus resultados en t茅rminos de calidad son muy similares a los del promedio de la regi贸n

驴Qu茅 ha sucedido con el sistema?

Cuando se introdujo la ley 100 de 1993, se asegur贸 que para el a帽o 2001 aproximadamente 23 millones de colombianos estar铆an en el r茅gimen contributivo, aportando recursos para la financiaci贸n del sistema de salud de modo que fuera sostenible mantener el aseguramiento subsidiado. Hoy, de los 40 millones de colombianos que tienen acceso al sistema de salud, 23 millones pertenecen al r茅gimen subsidiado, y solo 17,5 millones pertenecen al r茅gimen contributivo; de estos, solo 7 millones cotizan, de modo que los 10 millones restantes son beneficiarios. Este hecho revela que el sistema actual difiere de forma significativa al planteado inicialmente en la reforma y que contrario a lo esperado, la participaci贸n de ambos reg铆menes de afiliaci贸n en el sistema se ha invertido. Dicho desbalance, que se ha venido ampliando en los 煤ltimos 10 a帽os (ver gr谩fico 1.) ha hecho que gran parte de los usos del RS deban ser financiados con recursos del estado; raz贸n por la cual el gasto p煤blico destinado a este rubro ha venido en ascenso sostenido, llegando a representar en el a帽o 2006 m谩s del 17% del gasto p煤blico total de ese a帽o (ver gr谩fico 2).

As铆 pues, el SGSSS fue inicialmente estructurado como un sistema de aseguramiento financiado con impuestos a la n贸mina, impuestos generales del gobierno e ingresos del sistema general de participaciones, entre otros. Bajo este esquema, la importancia de la formalidad laboral (quienes contribuyen con el impuesto a la nomina) radica en que garantiza la financiaci贸n a la demanda de servicios de salud, la que a su vez debe incentivar una oferta de calidad, en consideraci贸n con las necesidades de todos los participantes, cualquiera que sea su condici贸n. La cantidad de empleo informal hizo que el esquema de financiaci贸n planteado inicialmente no fuera posible, haciendo necesario un aumento en el porcentaje de cotizaci贸n destinado a salud, que junto a los aumentos en pensiones, ha generado un incremento significativo de los costos salariales. Este hecho ha tenido un impacto directo en la generaci贸n de empleo formal, que como se coment贸 anteriormente, ha reducido a su vez la base de cotizantes al sistema (por aumentos en el desempleo, y en el empleo informal).
Ante la cr铆tica situaci贸n financiera que atraviesa el sistema, no es descabellado pensar que se decreten incrementos futuros en los impuestos a la n贸mina con el objetivo de ampliar la fuente de recursos, tal como ha ocurrido anteriormente; sin embargo, cabe preguntarse 驴cu谩ntos incrementos m谩s en los costos extra salariales resistir谩 el ya estrecho mercado de trabajo formal? Adicionalmente, el crecimiento indiscriminado de los gastos por fuera del POS, ya sea por decisi贸n del Comit茅 T茅cnico Cient铆fico (CTC) o por orden judicial a trav茅s de tutelas, ha generado serios desequilibrios financieros en ambos reg铆menes, poniendo en riesgo la sostenibilidad financiera de todo el SGSSS. Anualmente se tramitan alrededor de 145.000 tutelas de personas naturales exigiendo alg煤n tratamiento que no est谩 cubierto por el plan obligatorio y que en la mayor铆a de los casos termina otorg谩ndose. Lo anterior permite suponer que el sistema actual, tal y como est谩 planteado tiene los d铆as contados.

Efectos no deseados del sistema de salud

Como hemos visto, son varios los efectos no deseados del sistema de salud colombiano, pues es bien sabido que la implementaci贸n de pol铆ticas p煤blicas perfectas, es un deseo casi imposible de lograr. Como consecuencia, la detecci贸n de sus imperfecciones debe hacerse sobre la marcha, de modo que la correcci贸n de aquellas fallas que ponen en peligro el cumplimiento de sus objetivos deber铆a ser prioritaria para los legisladores. Si bien este deber铆a ser el desarrollo normal de cualquier pol铆tica bien planteada y administrada, puede suceder que efectos no deseados, generados por fallas relevantes, sean continuamente ignorados por los legisladores, hasta el punto que se ponga en peligro la viabilidad del sistema. Y es esto, lo que est谩 sucediendo actualmente con el sistema de salud colombiano que para algunos, solo es una nueva cr贸nica de una muerte anunciada.
Siguiendo la teor铆a econ贸mica, la mayor铆a de los efectos no deseados en las pol铆ticas p煤blicas pueden explicarse por: selecci贸n adversa, riesgo moral, incertidumbre y fallas de mercado. Dentro del sistema de salud colombiano, se han identificado problemas de selecci贸n adversa los cuales afectan principalmente al Instituto de Seguros Sociales (ISS) hoy Nueva EPS, a Cajanal y Susalud; entidades que se quedaron con la porci贸n de la poblaci贸n afiliada de mayor edad (poblaci贸n con mayor riesgo), pues la migraci贸n de estos hacia las nuevas Empresas Promotoras de Salud se vio truncada entre otras razones, por la posibilidad de perder el contacto con sus m茅dicos de cabecera, a quienes han visitado durante a帽os.
Por otro lado, existe evidencia de problemas asociados al riesgo moral en el sistema pues al garantizarse el aseguramiento en salud, los afiliados a ambos reg铆menes consumen en promedio m谩s servicios de los que resultan necesarios.
Adicional a los efectos no deseados mencionados anteriormente, la literatura concuerda en que el incentivo a la informalidad laboral es el gran peligro que amenaza la sostenibilidad futura del sistema. Como comenta Mauricio Santamar铆a, el origen de este incentivo se puede explicar en 鈥渆l circulo vicioso鈥 en el que mayor cobertura en el r茅gimen subsidiado implica mayor gasto, lo que a su vez demanda m谩s recursos que terminan financi谩ndose con mayores impuestos a la nomina, hecho que encarece la contrataci贸n formal y aumenta la informalidad, de modo que los nuevos trabajadores informales acuden a afiliarse al r茅gimen subsidiado, cerrando as铆 el circulo nefasto. Adicionalmente, estar en el r茅gimen subsidiado resulta atractivo para la poblaci贸n cobijada, pues este permite el acceso a un amplio paquete de servicios (POS) que mejora continuamente gracias a los fallos de la Corte. Muestra de esta conformidad de los afiliados al r茅gimen subsidiado, es una encuesta realizada por FEDESARROLLO en la que concluye que en Bogot谩, solo el 42% de los trabajadores informales est谩n dispuestos a dejar los beneficios del r茅gimen subsidiado si se les ofreciera un trabajo formal.
As铆 pues, el sistema de salud incentiv贸 la informalidad laboral a tal punto que esta ya no responde al ciclo econ贸mico y, por el contrario, tiende a estabilizarse en tasas que, como vimos, no garantizan la viabilidad financiera del mismo.
Por 煤ltimo, son m煤ltiples las fallas que se observan en el sistema de salud colombiano y que son objeto de continuas cr铆ticas, muchas de ellas, derivadas de la concepci贸n del sistema de salud como un mercado competitivo; al respecto, estudios como el de Cuervo y Hern谩ndez (2004) dan cuenta de ello:
En algunas regiones con poblaci贸n vulnerable y dada su ubicaci贸n geogr谩fica, n煤mero de habitantes o por razones idiosincr谩ticas, estas resultan poco atractivas para el funcionamiento de mercados competitivos en el aseguramiento y la prestaci贸n de los servicios.
Las condiciones de negociaci贸n en t茅rminos contra-actuales entre las EPS y las IPS no se cumplen en igualdad de condiciones. Como lo ha manifestado la Asociaci贸n Colombiana de Hospitales y Cl铆nicas (ACHC), las EPS tienen mayor poder de mercado y de negociaci贸n que las IPS; oblig谩ndolas a contratar bajo condiciones desfavorables, estableciendo cl谩usulas adicionales a trav茅s de las cuales modifican los contratos; un hecho que afecta el flujo de recursos a estas entidades y por ende pone en riesgo el equilibrio financiero de todo el sistema.
Las IPS est谩n asumiendo la labor de las EPS, de administrar el riesgo en el sistema; pues al firmar con las EPS los contratos de prestaci贸n de servicios a sus afiliados, las IPS reciben de estas un pago por capitaci贸n durante un periodo de tiempo determinado. Por lo tanto, la IPS debe priorizar gastos y en muchos casos se ve obligadas a restringir la prestaci贸n de servicios al usuario para no incurrir en p茅rdidas.
Las EPS contratan la prestaci贸n del servicio con las IPS, basados en criterios econ贸micos (menor precio), dejando en un segundo lugar la calidad prestada del servicio.
Las Glosas se han convertido para las EPS, en un mecanismo de contenci贸n de gastos, afectando la liquidez y estabilidad financiera de las IPS y del sistema de salud en general; actualmente, 鈥淯n proceso de radicaci贸n, revisi贸n y pago de facturas supera los plazos se帽alados por la ley, normalmente deber铆a durar 30 d铆as pero se est谩 extendiendo a m谩s de 270, vali茅ndose de glosas y del cuestionamiento de la pertinencia de las intervenciones鈥[2] generando desequilibrio financiero en las glosas. Actualmente, esta cartera a favor de las IPS asciende en promedio a $800 mil millones de pesos, sin que se les reconozca intereses por mora.
La integraci贸n vertical en el sector salud se ha convertido en una estrategia financiera para ampliar las utilidades de las empresas, las cuales se concentran en las grandes ciudades en las que hay una sobre oferta de servicios, abandonando las zonas m谩s pobres y vulnerables.
Esta integraci贸n vertical en el sector ha conducido a que el asegurador preste en sus propias instituciones aquellos servicios de mayor rentabilidad o donde los vol煤menes de demanda permita disminuir costos y de este modo aumentar sus beneficios; restringiendo la prestaci贸n de otros.

Sentencia T-760 de 2008

Finalmente, a partir de Octubre de 2009 empieza a regir la Sentencia T-760 de 2008, la cual impone varias consideraciones relevantes sobre el sistema de salud vigente. Quiz谩s, la m谩s importante es la que obliga a redise帽ar y a unificar el plan de beneficios de ambos reg铆menes, en principio para los ni帽os (Octubre de 2009) y posteriormente en forma gradual para el resto de la poblaci贸n[3]. Tambi茅n es importante anotar que esta sentencia ordena el cumplimiento de la meta de cobertura total en salud para el r茅gimen subsidiado a m谩s tardar en 2010 pero no propone ninguna alternativa de financiaci贸n a estos nuevos gastos, limit谩ndose a alertar sobre los problemas financieros del sistema. Por lo tanto, es previsible que en los pr贸ximos a帽os los costos asociados a mantener cada afiliado al RS se incrementen considerablemente, de modo que crezcan las obligaciones asumidas por el Estado.
En este sentido, el fallo no alude expl铆citamente a los costos en los que se puede incurrir. Se ha calculado que igualar ambos POS podr铆a requerir un gasto adicional de 3,6 billones de pesos, a lo que hay que sumarle el costo de afiliar a la poblaci贸n actualmente no vinculada, costo no menor a 1,8 billones de pesos. Para lograr sostener esta carga futura, seguramente se aumentar谩n los ya elevados impuestos a la nomina; hecho que lamentablemente, tendr铆a efectos devastadores sobre el empleo formal y el sostenimiento de una base contributiva s贸lida[4], derivando en desincentivos a la financiaci贸n masiva por parte de las aseguradoras, en crecimiento del empleo informal y en un d茅ficit fiscal que se volver铆a inviable en un futuro no muy lejano.

Sistema General de Pensiones: buenas intenciones, pocas soluciones

Antecedentes

El Sistema General de Pensiones colombiano ha tenido m煤ltiples modificaciones a lo largo de su historia, obedeciendo a intenciones de cambio encaminadas a mejorar los problemas que lo aquejan: baja cobertura, insostenibilidad financiera e inequidad. Como veremos m谩s adelante estos problemas persisten actualmente, principalmente por los obst谩culos que generan la regulaci贸n del mercado laboral.
El primer intento de organizaci贸n del sistema pensional colombiano se dio en 1967 con la creaci贸n del Instituto de Seguro Social (ISS), con el cual se estableci贸 en Colombia el r茅gimen financiero pensional de Prima Media Escalonada que funcionar铆a con aportes tripartitos (Estado, patr贸n y afiliado) y para el cual estaban programados incrementos peri贸dicos en la tasa de cotizaci贸n hasta alcanzar una tasa permanente de aporte de 22% a partir de 1992[5]; Sin embargo, estos ajustes al sistema nunca se efectuaron estrictamente como se muestra en el gr谩fico 3 (l铆nea roja: cronograma de cotizaci贸n, l铆nea gris: cotizaci贸n observada) y por lo tanto para 1993 la tasa efectiva era apenas de 6.5%. Adem谩s de esto, el cambio demogr谩fico de la poblaci贸n colombiana implic贸 menores aportes y mayores gastos; adicionalmente, el incumplimiento en los aportes del estado, as铆 como la evasi贸n por parte de muchos empleadores, llev贸 a que aumentara r谩pidamente las presiones sobre el gasto p煤blico de tal forma que para 1990, el pago por concepto de pensiones a cargo del gobierno central lleg贸 a ser de 0.8% del PIB de ese a帽o; ya que durante las d茅cadas anteriores no se hab铆a recaudando los fondos suficiente para cubrir con estas obligaciones amparadas por la ley.

Posteriormente, con la ley 100 de 1993 se introdujeron reformas estructurales al sistema pensional colombiano con el objetivo de reducir la dependencia fiscal y hacer sostenible el pago futuro de jubilaciones. Adem谩s de modificar los par谩metros para el otorgamiento de la pensi贸n, la ley 100 acab贸 con el monopolio del r茅gimen de prima media administrado por el ISS al permitir la existencia de un r茅gimen paralelo de ahorro individual o de contribuci贸n definida administrado por fondos privados de pensiones (AFP) cuya regulaci贸n est谩 actualmente a cargo de la superintendencia financiera de Colombia. Sin embargo, la introducci贸n en esta reforma de la garant铆a de pensi贸n m铆nima (GPM)[6] como parte fundamental de su componente social, afect贸 sustancialmente la sostenibilidad del sistema y puso en riesgo la estabilidad de las finanzas p煤blicas al generar un pasivo pensional creciente que deber谩 ser cubierto por el estado dada la estructura actual de ingreso de los afiliados a la seguridad social; por lo que un porcentaje cercano al 80% de las personas afiliadas a las AFP no alcanzar谩 a acumular el capital necesario durante el tiempo de cotizaci贸n equivalente con el pago vitalicio de una pensi贸n correspondiente a un salario m铆nimo.
Posteriormente, se han hecho modificaciones importantes a la ley 100, como la reforma de la ley 797 y 860 de 2003 con las cuales se crearon el Fondo de Garant铆a de Pensi贸n M铆nima (GPM) para el RAIS, se ajustaron las edades de jubilaci贸n, las tasas de reemplazo y los porcentajes de cotizaci贸n, disminuyendo adem谩s el subsidio promedio a cargo del estado para los nuevos afiliados al sistema. Asimismo, con el acto legislativo 01 de 2005 se ajustaros los reg铆menes exceptuados y especiales, as铆 como las reglas para las negociaciones pensionales; adicionalmente, se aument贸 el n煤mero de semanas de cotizaci贸n, el porcentaje de aportes para pensiones y se disminuyeron las tasas de reemplazo; logr谩ndose un ahorro cercado al 10% del PIB, en los pagos a cargo del estado.

Situaci贸n actual y problemas del sistema

Actualmente, el sistema pensional presenta una serie de problemas persistentes que podemos clasificar en tres categor铆as: baja cobertura, insostenibilidad financiera e inequidad.

Cobertura

Para retratar el problema de la cobertura, es suficiente exponer algunas cifras. Por ejemplo, el RPM mostr贸 desde su creaci贸n una deficiente capacidad de aumentar la cobertura la cual pas贸 de 18% de la PEA en 1973 a algo m谩s del 20% en 1990. Aunque la Ley 100 de 1993 logr贸 un aumento sustancial del n煤mero de afiliados, pasando de 5 millones en 1995 a 9,2 millones en 2002, dicho incremento no ha sido suficiente. Para el a帽o 2008, el sistema contaba con cerca de 14,8 millones de afiliados, de los cuales s贸lo 5,8 millones aportaban efectivamente (3,8 millones en el RAIS y 2 millones en el RPM)[7]. Esta diferencia entre cotizantes y afiliados, es explicada b谩sicamente por la baja fidelidad presente en el sistema, generada por la alta informalidad del mercado laboral, as铆 como los ciclos econ贸micos recesivos y su efecto negativo sobre el empleo.
Actualmente, la cobertura del sistema pensional no superado el 30% de las personas en edad de jubilarse (ver gr谩fico 4).

Sostenibilidad financiera

En el tema de financiaci贸n, el problema empez贸 a manifestarse en el RPM donde los pasivos a cargo de la naci贸n pasaron de 0.7% del PIB en 1990 a 4.4% para el a帽o 2005. Luego de la entrada en vigencia de la ley 100 y las posteriores reformas anteriormente mencionadas, el d茅ficit pensional en Valor Presente, para el periodo 2002-2050, se estabiliz贸 en cerca de 160% del PIB; recursos que cualquier caso deben ser asumidos por la naci贸n.
En cuanto al del r茅gimen de ahorro individual, este ha empezado a mostrar serias deficiencias para garantizar su autofinanciamiento como resultado de las exigencias legales de la GPM y la estructura de ingresos de los afiliados al sistema de seguridad social. Actualmente, m谩s del 80% de los cotizantes al sistema poseen un salario base de cotizaci贸n que oscila entre uno o dos salarios m铆nimos legales, como se observa en el gr谩fico 5. Estas personas en su mayor铆a, estar铆an recibiendo una tasa de retorno del 100% del salario, para los que cotizan con un salario m铆nimo. Faltantes que evidentemente, pasar铆an a aumentar el pasivo pensional a cargo del Estado.

Entre las AFP que tienen operaciones en el pa铆s y las cuales concentran cerca de 8 millones de afiliados a pensiones obligatorias, se consolidan un fondo por valor de $ 56.3 billones de pesos. De este modo, el portafolio administrado por las mismas ha pasado de representar el 0,35 del PIB en 1995 al 18,7% de este en el a帽o 2007, como se presenta en el gr谩fico 6.

A pesar del importante volumen de recursos que manejan las AFP, las opciones de inversi贸n para estas han sido hist贸ricamente reducidas y est谩n sometidas a una fuerte vigilancia y control por parte de las Superintendencia financiera, pues como se ha visto hasta el momento, dichos fondos han servido para financiar gran parte de la deuda p煤blica; esto explica por qu茅 la composici贸n actual del portafolio de inversi贸n de los AFP tiene invertido cerca del 45% de sus recursos en t铆tulos de deuda p煤blica, como se observa en el gr谩fico 7.

Por otro lado, de acuerdo a los datos hist贸ricos presentados en el gr谩fico 8. la rentabilidad real del sistema ha tenido una tendencia hacia la baja desde el a帽o 2005; con un nivel promedio de 10,87% anual; hecho que dificulta a煤n m谩s el cumplimiento de la GPM para aquellas personas que cotizan con una base no mayor a dos salarios m铆nimos.

A pesar de este aceptable nivel de rentabilidad promedio (10.8%), han surgido investigaciones que muestran que con una mayor flexibilidad los fondos de inversiones podr铆an obtener rentabilidades a煤n mayores a las observadas. De acuerdo a Jara (2006), elementos como la estructura de comisiones, la regulaci贸n de los portafolios de inversi贸n y la rentabilidad m铆nima, causa que las AFP prefieran invertir en portafolios ineficientes, por lo que la normativa actual no garantiza la administraci贸n 贸ptima de los ahorros de los afiliados al sistema de pensiones obligatorias.
Es importante tener en cuenta que en poco tiempo entrar谩 en vigencia el sistema de Multifondos que se fundamenta en el dise帽o de portafolios basados en el perfil de riesgo de cada afiliado, dependiendo de su clasificaci贸n et谩rea; por lo que es de esperarse que gracias a este proyecto aprobado por el Congreso en la reforma financiara, las rentabilidades de los fondos privados aumenten sustancialmente, gracias a la posibilidad de diversificar sus inversiones y administrarlas de forma m谩s eficiente.

Inequidad

Finalmente, en cuanto al problema de la inequidad, este radica en que las pensiones otorgadas a trav茅s del RPM est谩n siendo subsidiadas en un alto porcentaje, superior al 40% por recursos p煤blicos; hecho que hace muy equitativo el sistema, pues la mayor铆a de estos recursos son destinados a financiar pensiones onerosas de unos pocos jubilados que lograron asegurarse aquel privilegio.
Asimismo, el funcionamiento del sistema actual excluye a sectores de la poblaci贸n pertenecientes a los grupos m谩s vulnerables, entre ellos, los trabajadores rurales, asalariados o cuenta propia que no poseen con un contrato formal de trabajo (cerca del 60% de los empleados), as铆 como aquellos que se encuentran desempleados (alrededor del 11% de la PEA).

Experiencias internacionales

La introducci贸n del nuevo r茅gimen pensional basado en cuentas individuales y aportes definidos, similares a los planes vigentes en Estados Unidos fue introducido en Am茅rica Latina en las d茅cadas del 80 y 90. Durante este periodo gran parte de los pa铆ses latinoamericanos se vieron abocados a realizar reformas profundas en la estructura de sus sistemas pensionales, pues tal como ocurri贸 en el caso colombiano, la mala administraci贸n t茅cnica del sistema de prima media, as铆 como la corrupci贸n y cambio en los factores demogr谩ficos hicieron insostenible el pago futuro de las jubilaciones. De esta forma, pa铆ses como Chile, Bolivia y M茅xico reemplazaron totalmente el antiguo sistema de reparto (prima media) por uno de capitalizaci贸n individual. A partir de estas reformas el Estado transfiri贸 diversas responsabilidades al sector privado, limit贸 los niveles de beneficios y endureci贸 las reglas de elegibilidad del sistema de pensiones[8].
Por otro lado, pa铆ses como Per煤 y Colombia, optaron por mantener el r茅gimen p煤blico anterior e introducir de forma paralela el sistema de ahorro individual administrado por entidades privadas; hecho que ha redundado en una desfinanciaci贸n creciente del r茅gimen p煤blico y una insostenibilidad financiera del privado, que como se mostr贸 en el caso colombiano est谩 explicado por la GPM y la estructura de ingreso de sus afiliados. Por lo tanto, dadas estas restricciones que enfrentamos, resulta interesante retomar la experiencia de pa铆ses como Argentina y Uruguay que siguiendo en gran medida las directrices del Banco Mundial en su estudio Averting the Old Age Crisis, publicado en 1994 instauraron nuevos reg铆menes pensionales basados en el sistema de pilares.
El rasgo com煤n es las reformas implantadas en estos pa铆ses del cono sur es la adopci贸n de un segundo pilar totalmente financiado por las contribuciones individuales que funciona articuladamente con el de prima media y que es financiado en conjunto por el estado y los empleados. Es importante resaltar que en ninguno de los dos casos presentados los sistemas compiten y son excluyentes; siempre se favorece el de reparto y se premia adem谩s la participaci贸n en el r茅gimen privado. De esta forma se evita que uno de los sistemas pierda su capacidad de financiaci贸n y sostenibilidad en el largo plazo, adem谩s de que se garantiza la funci贸n social de redistribuci贸n que caracteriza el pilar p煤blico. Adem谩s de esto, la estructura pensional tipifica el monto de aporte que deben y pueden hacer los empleados a cada r茅gimen dependiendo de su nivel salarial, como en el caso de Uruguay; un aspecto importante para garantiza la eficiencia del sistema y que desafortunadamente no ha tenido mayor discusi贸n en Colombia.

Reflexiones finales: Mercado laboral, el gran cuello de botella de la pol铆tica de seguridad social

La poca efectividad de las reformas al Sistema General de Pensiones para ampliar su cobertura, as铆 como el bajo nivel de afiliaci贸n presente en el r茅gimen contributivo de aseguramiento en salud es explicado en gran parte a los problemas estructurales que afronta el mercado laboral colombiano. Los elementos de la regulaci贸n laboral vigente que m谩s afectan el desempe帽o del sistema de seguridad social en Colombia son lo los excesivos costos no salariales, as铆 como un salario m铆nimo inflexible y alto en comparaci贸n con el salario promedio. Esta situaci贸n explica las altas tasas desempleo existente en el pa铆s, as铆 como la creciente participaci贸n de la PEA en el sector informal.
La operaci贸n de esta din谩mica laboral dificulta el logro de los retos que enfrenta el sistema pensional y de salud: aumentar la cobertura y la calidad de los servicios, disminuir la desigualdad e inequidad y garantizar su sostenibilidad financiera. Esta situaci贸n en donde el n煤mero de cotizantes no aumenta, dado que los servicios de seguridad social est谩n siendo financiados por impuestos a la n贸mina, est谩 generando un problema creciente de exclusi贸n social que se ve agravado por las mayores presiones fiscales. Al contrastar el porcentaje de personas que cotizan a ambos sistemas frente al que est谩n afiliadas a cada uno de ellos, se observa la magnitud de este problema.
Asimismo, las medidas implementadas por el estado para atender a la poblaci贸n excluida de la red de seguridad social est谩n generando una serie de incentivos perversos que fomentan el escape hacia la informalidad y la permanencia en estas actividades. Entre estas medidas estas est谩n la continua expansi贸n del r茅gimen subsidiado de salud, las redes de asistencia social como familias en acci贸n y los Beneficios Econ贸micos Peri贸dicos (BEP) que subsidian a los colombianos m谩s pobres. Adem谩s de sus implicaciones sobre la productividad, este fen贸meno limita los niveles de ahorro nacional y reduce por tanto las posibilidades de inversi贸n para el sector real.
Por lo tanto, una vez analizados los resultados obtenidos tras quince a帽os de reformas a los sistemas de salud y pensiones, es claro que el pa铆s requiere de una discusi贸n profunda acerca de la conveniencia de una nueva reforma integral a la pol铆tica de seguridad social vigente y que conduzca de forma m谩s coherente al logro de los objetivos planteados por la constituci贸n de 1991. En este sentido, las modificaciones que se propongan a los sistemas de salud y pensiones, deben propender porque la pol铆tica de seguridad social sea incluyente, favorezca el cubrimiento total de la poblaci贸n y permita la reducci贸n la pobreza, sin poner en peligro la estabilidad de las finanzas p煤blicas y el desempe帽o macroecon贸mico del pa铆s.

BIBLIOGRAF脥A

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